[조선일보] - “유통 상생, 영업규제 대신 품목제한으로 과당 경쟁 막아야”

조선비즈 유통산업발전법 평가 전문가 좌담회 개최

마트 규제 “실효성 없다” vs “사회안전망 역할 평가해야”

“골목상권 살리려면 복합쇼핑몰보다 식자재마트 먼저 규제해야”

“소비자 라이프 스타일 달라져…규제로만 접근해선 안돼”

대형마트를 월 2회 강제로 문 닫도록 한 유통산업발전법(이하 유통법)이 제정된 지 10년이 됐지만, 법의 실효성 논란은 계속되고 있다. 경영계에서는 해당 규제가 오프라인 대형마트들의 경쟁력을 약화시키고 마트 주변 상권의 침체를 야기했다고 주장하는 반면, 소상공인 측에서는 해당 규제가 없었다면 골목 상권이 더 빠르게 붕괴했을 것이라며 사회 안전망 역할을 했다는 입장이다.

현재 국회에선 대형마트에 적용하는 의무휴일 등의 영업 규제를 복합쇼핑몰과 백화점, 면세점 등에도 도입해야 한다는 주장이 나온다. 온라인 플랫폼의 빠른 성장에 제동을 걸어야 한다는 목소리도 나온다. 또 특정 지역 상권에서 발생하는 ‘상점 퇴출 현상`(젠트리피케이션)을 방지하기 위해 대기업이 운영하는 직영 매장의 출점을 제한하는 지역상권법도 국회 통과를 앞두고 있다.

4월 30일 조선비즈 대회의실에서 유통산업발전법 평가 전문가 좌담회가 열리고 있다. 맨 왼쪽부터 시계방향으로 한정미 한국법제연구원 혁신법제사업본부장, 권순종 소상공인연합회 정책위원, 이정희 중앙대 교수, 조춘한 경기과학기술대 교수, 곽은경 컨슈머워치 사무총장. /박상훈 기자

과연 대형마트 영업 규제는 적절했을까? 유통법과 국회에서 논의중인 개정안 진단을 위해 조선비즈는 지난 4월 30일 서울 중구에 위치한 사무실에서 전문가 좌담회를 진행했다. 이번 좌담회는 한국유통학회장과 중소기업학회장을 지낸 이정희 중앙대 교수가 좌장을 맡았다. 토론자로는 조춘한 경기과학기술대 교수, 권순종 소상공인연합회 정책위원, 한정미 한국법제연구원 혁신법제사업본부장, 곽은경 컨슈머워치 사무총장이 참석했다.

대형마트 의무 휴일 도입 10년, 규제 실효성 평가 엇갈려

좌장 : 유통법으로 마트를 규제한 지 10년이 넘었다. 소상공인을 살리는데 효과가 있었다고 보나?

조춘한 교수(이하 조) : 결론부터 말씀드리면 규제의 실효성은 크지 않았다. 통계청의 소매업태별 판매액 지수를 보면, 대형마트 영업 규제를 도입한 2012년과 2019년 사이 대형마트의 매출과 시장점유율은 각각 4.9%포인트, 2.6%포인트 감소했다. 같은 기간 소상공인의 매출과 시장점유율도 각각 6.1%포인트, 11.4%포인트 줄었다. 대형마트를 규제해도 중소 유통으로 매출 전이가 일어나지 않은 것이다. 소상공인에게 혜택이 돌아가지도 않았다. 신용카드 빅데이터를 분석해보면 대형마트 의무휴업일에 주변 소상공인의 매출이 동반 하락했다. 일종의 공동화 현상이다. 마트가 쉬는 날엔 소비자들이 그 주변에 아예 안 가는 것이다.

4월 30일 조선비즈 좌담회에서 권순종 소상공인연합회 정책위원이 발언을 하고 있다.

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유통법, 소상공인에게 보호 테두리 있다는 안정감 준다

권순종 소상공인연합회 정책위원

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권순종 정책위원(이하 권) : 다른 요인을 고려하지 않은 주장이다. 오프라인 대형마트의 매출과 시장 점유율이 하락했다고 하는데, 대형마트들은 온라인 영업도 같이 하고 있다. 규제 효과가 없었다고 주장하는 건 맞지 않다. 이 법은 소상공인들에게 보호 테두리가 있다는 안정감을 준다. 사회공동체가 약자의 편을 들어주는 데서 오는 심리적인 효과를 낮게 봐선 안된다.

한정미 본부장(이하 한) : 소상공인들의 매출액이 감소한 게 대형마트 의무 휴무 때문이라고 결론 짓기엔 변수가 너무 많다. 법제연구원에서 2017년 유통법 실효성 평가를 했는데, 규제 시행 후 대형마트 영향권에 있는 소상공인들의 월 평균 매출액이 증가했다. 당시 법의 필요성에 대한 소비자의 순응도도 66.7%로 나타났다. 소비자 후생에 부정적인 부분은 있지만, 제도의 필요성에 대해선 공감도가 높았다. 소상공인에 대한 정서적 지탱 효과는 실증적인 자료를 만들 수 없다. 정량적 데이터로 증명할 수 없다고 해서 가치가 낮다고 볼 순 없다.

곽은경 사무총장(이하 곽) : 의무휴일 도입으로 소비자들은 마음껏 쇼핑할 권리를 빼앗겼다. 소상공인을 위해 소비자들이 희생을 했지만, 안타깝게도 10년 동안 골목상권 상황이 나아졌다는 소식은 들리지 않았다. 입법 목적을 달성했다고 보기 어렵다. 소비자들은 대형마트가 문을 닫았다고 전통시장으로 가지 않는다. 다른 날 장을 보거나, 서울에서 경기권으로 넘어간다. 공급자 보호에만 집중하다 보니 소비자에 대한 고려가 빠진 게 실패의 원인이라고 생각한다. 소비자들이 전통시장으로 가도록 하는 법을 만들었어야 했다.

좌장 : 한 본부장은 대형마트 규제에 대한 소비자 순응도가 높다고 했는데, 실제 소비자의 행동은 온도차가 있는 것 같다.

곽 : 많은 분들이 ‘시장의 약자를 보호하기 위해 유통법이 필요하다’고 생각한다. 그런데 이렇게 말하는 사람들도 실제로 전통시장이 아닌 대형마트에 가서 지갑을 연다.

권 : 규제 정책에서 마지막에 나오는 난제가 소비자 선택권 제약이다. 우리도 ‘이 법이 소상공인의 생존을 도와 소비자의 다양한 선택권을 보장한다’는 식의 억지 주장은 하지 않는다. 소비자 후생을 제약하는 게 맞다. 다만, 우리가 사회 공동체를 만들어 가는 과정에서 공동선을 위해 최소한의 제약은 필요하다고 본다.

좌장 : 최근 국회에선 대형마트 출점 제한 거리도 늘려야 한다는 주장이 나온다. 거리에서 최소한은 어디라고 보나?

권 : 한 여당 의원이 발의한 개정안은 20km로 잡았는데, 이건 정치적인 발언이라고 생각한다. 무한정 확장하는 건 맞지 않다. 5km 정도가 적절하다고 생각한다.

조 : 출점 규제와 영업 규제는 구분해서 봐야 한다. 출점 규제는 어느 정도 필요하다. 다만 출점 규제에서 중요한 것은 운영 주체가 아니라, 같은 업종이 들어가는 것을 막는 것을 목표로 해야 한다. 편의점 옆에 편의점 들어가고, 커피 전문점 옆에 커피 전문점이 입점하는 것을 막아야 한다.

4월 30일 조선비즈 좌담회에서 조춘한 경기과학기술대 교수가 발언을 하고 있다.

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복합쇼핑몰 규제, 품목 제한 방식으로 가야... 영업 규제는 쇼핑몰 입점 소상공인에게 역차별된다.

조춘한 경기과학기술대 교수

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“복합쇼핑몰, 영업 규제보다는 품목 규제로 가야”

좌장 : 복합쇼핑몰과 백화점, 면세점도 의무휴일 도입 등 규제를 해야한다는 주장에 대해선 어떻게 생각하나?

조 : 복합쇼핑몰과 면세점, 백화점은 골목상권과 이용하는 목적이 다르기 때문에 규제가 무의미하다. 오히려 판매 품목과 소비자 패턴이 겹치는 곳은 이커머스나 식자재 마트로, 골목상권을 살리려면 이곳을 규제하는 게 효과적이라고 생각한다. 복합쇼핑몰은 골목상권과 경쟁하지만, 집객 효과가 있다. 하지만 이커머스와 식자재 마트는 경쟁 효과만 있다. 경쟁 업태는 놔두고 복합쇼핑몰만 규제하는 것은 올바른 처방전이 아니라고 생각한다. 또 복합쇼핑몰 규제는 몰에 입점한 소상공인과의 형평성 문제가 발생할 수 있다.

권 : 복합쇼핑몰은 오락과 문화 예술, 음식까지 빨아들이는 지역 경제의 블랙홀이다. 대형마트를 규제하면서 복합쇼핑몰은 규제하지 않은 것은 모순이다. 다만 의무휴무나 영업시간 규제 같은 방식이 아닌, 지혜로운 규제 방법을 찾아야 한다. 개인적으로는 복합쇼핑몰 안에 들어가는 품목을 규제하는 게 적절하다고 본다. 골목상권·전통시장 고유 품목에 대해선 대형마트나 복합쇼핑몰이 침해하지 않도록 자유협약을 맺는 방식을 제안한다.

한 : 현 정부 초기부터 복합쇼핑몰 규제가 뜨거운 감자였다. 하지만 복합쇼핑몰 입점 소상공인도 규제 대상이 돼야 한다는 부분에서는 목소리가 갈렸다. ‘복합쇼핑몰’을 어떻게 정의할 것이냐는 현실적인 문제도 있다. 복합쇼핑몰의 범위를 명확하게 설정할 수 있을까? 보통은 스타필드나 롯데몰을 생각하지만, 이 외에도 복합쇼핑몰 형태는 다양하게 존재한다. 규제 대상을 명확하게 정의하지 못한 채 입법을 추진하기엔 어려움이 있다.

곽 : 지금 소비자들의 주요 소비 패턴 중 하나가 몰링(복합쇼핑몰에서 쇼핑과 여가도 즐기는 것)이다. 소비자들의 라이프스타일이 달라졌는데, 계속 규제만 하려 해선 안된다.

조 : 품목 규제를 하는 방향으로 가야된다고 생각한다. 지금의 개정안들은 전통시장 소상공인과 복합쇼핑몰 소상공인 간의 경쟁에서 누구는 자유롭게 영업하고, 누구는 의무로 쉬어야 하는 형평성의 문제가 있다.

권 : 비슷한 의견이다. 의무휴일 같은 규제가 아닌 품목 협력제와 같은 공동선을 찾는 방향으로 가야한다. 추가적으로 전통시장 소상공인과 복합쇼핑몰 소상공인 간의 상생 모델을 만들어야 한다. 특히 두 그룹이 대화할 수 있는 기구 등 갈등 해소 장치를 확보해야 한다.

“온라인 플랫폼의 성장, 소상공인과 플랫폼 간 공정성 확보해야”

좌장 : 유통 규제는 오프라인 매장을 중심으로 이뤄지고 있다. 하지만 최근 소매 유통에서 온라인 비중이 30%가 넘어가면서 현재의 규제 정책이 실효성이 떨어진다는 지적이 나온다.

조 : 온라인 플랫폼이 성장하면서 소비자들의 배송비 부담이 늘었다. 예전엔 중국집에 짜장면을 시키면 3500원이면 먹을 수 있었지만, 이제는 배달비를 더해 6500원에 먹어야 한다. 또 B마트와 요마트 등이 슈퍼마켓 사업에 진출했는데, 이에 대한 파급효과는 대형마트가 들어오는 것보다 더 크기 때문에 실증 연구가 필요하다.

권 : 온라인 플랫폼의 성장에 대한 우려가 많다. 최근 조사에 따르면 소상공인들은 온라인 플랫폼을 통해 자신들도 사업 모델을 개선하려고 노력하고 있다. 이 과정에서 거래 관계 상 공정성 확보, 공적 플랫폼 개설 등을 요구하는 목소리가 크다.

좌장 : 권 정책위원은 플랫폼 기업과 소상공인의 관계를 어떻게 보나?

권 : 소비자 중심 생태계로 보면 편의성을 보장하는 차원에서 협력자로 본다. 다만 높은 수수료율이나 불공정한 계약 조건 등은 해결해야 한다고 생각한다.

4월 30일 조선비즈 좌담회에서 곽은경 컨슈머워치 사무총장이 발언을 하고 있다.

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규제는 풍선효과를 부른다. 이쪽을 누르면, 반대쪽으로 튀어나올 수 밖에 없다.

곽은경 컨슈머워치 사무총장

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좌장 : 공정성을 어떻게 확보할 수 있을까?

권 : 입법으로 해야 한다.

한 : 유통산업의 특성이 망, 네트워크다. 소상공인은 스스로 망을 구축하기 어렵다. 이를 도와주는 플랫폼은 공정해야 한다. 규제도 조심히 접근을 해야 한다. 국내 기업만 규제하면 역으로 해외 기업만 수혜를 입는 문제가 나올 수 밖에 없다. 정부는 플랫폼의 공정성을 확보하기 위해 어떤 역할을 해야 하는지 고민을 해야 한다.

곽 : 소비자 입장에서 플랫폼 기업의 등장은 선택권이 추가됐다는 점에서 긍정적이다. 돌아보면 대형마트를 규제하니 전통시장이 살아난 게 아니라 새벽배송을 앞세운 이커머스 업체가 등장했다. 규제를 계속 확대하다 보면 소비자들은 결국 해외 직구로 눈을 돌리게 될 것이다. 소비자들은 싸고 품질 좋은 물건을 살 수 있다면 빠르게 이동한다. 규제는 풍선효과를 야기한다. 이쪽을 누르면 저쪽으로 튀어나올 수 밖에 없다.

“지역상권법, 구도심 슬럼화·상생협의체 정치화 불러올 것”

좌장 : 현재 국회에선 지역상권법 제정을 논의 중이다. 대기업 직영 매장이 출점하려면 지역 상인들의 동의를 받아야 하는데, 해당 법안에 대해 어떻게 생각하나?

한 : 규제 성격이 상당히 강한 법안이다. 법안의 목적은 젠트리피케이션을 예방하고, 상권 붕괴를 막자는 취지다. 상가 임대료가 대통령령 기준 이상으로 상승하는 경우 지역 상생 구역 지정을 신청할 수 있도록 하고, 구도심은 상권 활성화를 위해 상인과 토지 소유자의 동의를 받아 자율상권 구역 지정을 신청할 수 있다. 지역 상인의 동의를 받지 못하면 대기업은 직영 매장을 출점할 수 없다.

좌장 : 이 법이 제정되면 어떤 문제가 발생할까?

조 : 이 법은 구도심의 기존 점포를 보호하자는 취지인데, 기존 점포를 보호하는 게 상권 활성화에 도움이 되는지 의문이다. 가장 큰 문제점은 기존 상권이 슬럼화되기 쉽다는 것이다. 상권을 살리려면 집객을 할 수 있는 ‘앵커 점포’를 유치하거나, 차별화된 점포가 들어와야 한다. 이 법은 차별화된 점포의 출점을 막아 상권 슬럼화를 재촉하게 될 것이다.

좌장 : 이 법으로 인한 상권 내 갈등 문제는 없을까?

권 : 그게 걱정이다. 이 법에서 중요한 것은 조정 기구인 상생협의체인데, 이 협의체를 해당 지역의 실력자가 장악하고 이권을 취하는 조직으로 악용할 가능성이 있다. 특정 매장의 출점에 대해 업종별로 의견이 갈릴텐데, 최종 결정권을 쥐기 위해 정치 세력화하면서 갈등이 더 커질 수 있다.

4월 30일 조선비즈 좌담회에서 한정미 한국법제연구원 본부장이 발언을 하고 있다.

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기업인이 상생 문화 필요성에 공감하고, 연장선상에서 경영을 해야 한다

한정미 한국법제연구원 본부장

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좌장 : 마지막으로 유통 상생을 위한 제언을 해달라.

곽 : 골목 상권을 살리기 위해선 각 상권에 스토리를 더해야 한다. 문화와 역사, 사회적 가치 등을 살려 소비자들이 가고 싶은 상권으로 만들어야 한다. 여기에 주차장 지원과 환불 보증과 같은 정책이 지원되어야 한다고 생각한다.

한 : 법제화로 모든 갈등을 해결할 순 없다. 소상공인을 지원하기 위해 만든 규제는 골목상권이 쇠퇴하는 속도를 늦추는 역할도 한다고 본다. 최근 기업에서도 ESG(환경·사회·지배구조) 경영이 강조되면서 기업 문화와 이미지에 대해 신경을 많이 쓰고 있다. 기업인들이 상생 문화를 형성해야 한다는 데 공감하고 이의 연장선상에서 상생 경영을 해야 한다고 본다.

권 : 자본의 속성상 대자본은 소자본을 흡수하게 된다. 이를 막기 위해 최소한의 규제가 필요한 것이다. 하지만 과잉 규제는 좋지 않다. 자본가를 순하게 만들기 위해선 자본가에게 이득이 되는 걸 던져줘야 한다. 유통 대기업에 상생이 이득이 된다는 걸 증명할 수 있도록 정책적 지원이 이뤄졌으면 한다.

조 : 소비자 후생 차원에서 현행 규제를 풀어야 한다고 생각한다. 수도권은 ‘새벽배송’이 정착됐지만, 지방에는 새벽배송이 되는 곳이 없다. 대형마트 영업시간 규제를 완화해 새벽배송이 된다면 지방 소비자들에게 큰 혜택이 될 것이다. 최근 지방에 혁신 도시를 만들어 일자리는 많이 생겼는데, 소비할 수 있는 공간이 없다는 지적이 나온다. 지역 균형 발전 차원에서도 유통 규제는 해소돼야 한다고 생각한다.

좌장 : 도로에도 속도 제한이 있다. 속도를 제한하는 이유는 사고를 예방하기 위해서다. 하지만 사고를 막는다고 제한 속도를 너무 낮추면 도로 흐름을 방해할 수 있다. 지방에선 대형마트나 복합쇼핑몰 출점을 희망하는 소비자가 많다. 규제에 의존하기보다는 경제 주체 간의 양보를 통해 신뢰를 형성하고, 상생하는 노력이 필요하다.

윤희훈, 홍다영 기자